Meritokracija kao preduvjet poštenog vrednovanja rada u javnom sektoru

Picture of Kristian Bakić

Kristian Bakić

Svi članci

Da bi se rad javnih i državnih službenika mogao pravedno vrednovati, potrebno je za to stvoriti preduvjete. Tu uskače pojam meritokracija.

Moje prvo radno mjesto bilo je u javnoj službi. Nije bilo loše plaćeno za početak, s obzirom na to da nisam imao radno iskustvo te nisam mogao ponuditi neku veću stručnost, osim one koja je došla s fakultetskom diplomom. Jedan dobar prijatelj, zaposlen na istoj vrsti radnog mjesta, tada je govorio kako smo bili najslabije plaćena visokoobrazovana radna snaga. S vremenom sam primijetio da mi plaća ne raste dinamikom kojom je rasla kolegama zaposlenima u privatnom sektoru. Štoviše, gotovo da i nije rasla a kamoli pratila inflaciju i rast troškova života. Tako sam, od solidno plaćenog posla, u nekoliko godina došao do situacije da na kraju mjeseca nisam uspijevao išta uštedjeti. Dodatno me je na razmišljanje potaknula jedna kolegica kad je, povodom Međunarodnog dana žena, rekla da su žene lošije plaćene za ista radna mjesta i da se protiv te nepoštene prakse treba boriti. Slažem se da svatko treba biti pošteno plaćen za svoj rad, no ona nije mogla dokazati tezu niti na svom primjeru, budući da smo oboje bili na istom radnom mjestu i imali jednaku plaću. Razlog tome je što su u javnom sektoru plaće određene zakonom. Od 2001. g. plaću javnih i državnih službenika čini umnožak osnovice za izračun plaće i koeficijenta složenosti poslova radnog mjesta na koje je službenik raspoređen, uvećan za 0,5 % za svaku navršenu godinu radnog staža.

Koeficijent složenosti posla vrlo je nezahvalno mjerilo vrijednosti rada, budući da zaposlenika automatski smješta u određeni platni razred i ne dopušta mogućnost pregovora oko plaće. Ne smatram opravdanim niti poštenim da na istom radnom mjestu, po principu uravnilovke, svi budu jednako plaćeni. Upravo je ta spoznaja, da će svaki zaposlenik na istom radnom mjestu dobiti jednaku plaću, neovisno o tome koliko je posla napravio, jedna od glavnih uzroka percepcije slabe učinkovitosti u državnim službama.

Prema Zakonu o državnim službenicima, rad zaposlenika u državnoj službi vrednuje se na godišnjoj razini, što je određeno Uredbom o postupku i kriterijima ocjenjivanja državnih službenika. Trenutno to izgleda tako da zaposlenike početkom godine ocjenjuju njihovi nadređeni te prosljeđuju ocjene na višu razinu, sve do najviše razine odlučivanja unutar tijela državne uprave. Ocjenjivač predlaže ocjenu a ocjenjivana osoba potpisuje suglasnost s ocjenom. Osoba koju se ocjenjuje ima pravo uložiti prigovor na ocjenu no to je mukotrpna procedura, na koju se u pravilu rijetko tko odlučuje, što ne znači da nema nezadovoljnih ocjenama. Državni službenik se ocjenjuje ocjenom „uspješan“ ako pokazuje potrebnu razinu stručnosti i kompetencija, čiji rad i poštivanje službene dužnosti osiguravaju pouzdano obavljanje službe, koji svoje službene zadatke obavlja pravodobno i u skladu s pravilima struke, a pogreške u radu i postupanju su zanemarive. Službenik može biti ocijenjen i s dvije više ocjene („primjeran“ i „izuzetan“) te s dvije niže ocjene („zadovoljava“ i „ne zadovoljava“). Ocjene su kriterij koji se uzima u obzir kod utvrđivanja potrebe izobrazbe državnih službenika te uvjeta za napredovanje, promicanje, upućivanje državnog službenika na rad izvan državne službe i korištenje plaćenog studijskog dopusta. Tako više ocjene mogu donijeti napredovanje i potencijalnu nagradu. S druge strane, niže ocjene mogu negativno utjecati na radno mjesto, u vidu upućivanja na dodatno stručno osposobljavanje (što je ponižavajuće za osobu s 5 ili više godina staža na tom radnom mjestu) ili premještaja na drugo radno mjesto iste ili niže složenosti poslova unutar istog stupnja obrazovanja (što znači nižu plaću). Najniža ocjena dovodi do prekida radnog odnosa.

Problem nagrađivanja službenika koji ostvaruju natprosječne rezultate, koji je možda i ključni problem, leži u tome što vlada još od donošenja zakona (2001.) nije donijela uredbu kojom utvrđuje kriterije utvrđivanja natprosječnih rezultata i načina isplate nagrade za uspješnost u radu. Drugi način na koji bi službenik mogao ostvariti povećanje plaće jest napredovanje u službi. Tu je tijelo uprave ograničeno koeficijentom unutar same ustrojbene jedinice ili brojem raspoloživih radnih mjesta.

Prijedlozi uređenja sustava koeficijenata

Siniša Kuhar, bivši glavni tajnik Sindikata državnih i lokalnih službenika i namještenika RH, svojevremeno je predložio uređivanje sustava koeficijenata na način da ne budu fiksni već klizajući, u određenom rasponu, pri čemu je kretanje moguće u oba smjera, ovisno o oscilacijama u kvaliteti rada i radnog učinka. Kao drugu mogućnost predlagao je da se dodatak na staž isplaćuje u ovisnosti o radnom učinku izraženom ocjenom službenika pa bi tako moguća visina dodatka, sukladno dobivenoj ocjeni službenicima ocijenjenima ocjenom „uspješan“ iznosila, npr., 0,5 %, „primjeran“ 1 %, „izuzetan“ 2 %, „zadovoljava“ 0,2 %, a „ne zadovoljava“ 0 (uz izlazak iz državne službe, koji je već predviđen Zakonom o državnim službenicima).

U prosjeku se jednom u mandatu svake vlade pokrene pitanje ocjenjivanja rada zaposlenika javne i državne službe, otprilike kao i pitanje Imunološkog zavoda ili Sveučilišne bolnice u Blatu, Zagreb. Kronologija događaja u Hrvatskoj je doista zanimljiva.

Zakon o državnim službenicima donesen je 2005. godine, kao nasljednik Zakona o državnim službenicima i namještenicima iz 2001. godine. Već je zakonom iz 2001. predviđeno nagrađivanje službenika koji postignu visoke ocjene. Nagrađivanje je trebalo biti uređeno uredbom, koja do današnjeg dana nije donesena.

Vlada je 2009. najavila Zakon o plaćama državnih službenika, kojim bi se obuhvatile i plaće u javnim službama. Predložen sustav procjene radne učinkovitosti baziran na unaprijed definiranim i, gdje je to moguće, mjerljivim ciljevima i rezultatima rada. Tako bi se, primjerice, u slučaju administrativnih radnih mjesta radni učinak mjerio na temelju broja konačno riješenih administrativnih predmeta, broja izdanih dozvola, vremena potrebnog za rješavanje zahtjeva, broja prijedloga za poboljšanje i pojednostavljenje procedura i postupaka i sl., u slučaju liječnika radni učinak mjerio bi se brojem uspješnih operacija, brojem obrađenih pacijenata i kao negativan pokazatelj brojem komplikacija i sl., kod nastavnika uspješnosti učenika u standardiziranim testovima, brojem natjecanja i uspješnosti na natjecanjima i sl. Dobivene ocjene bile bi jedini kriterij za promicanje u plaći i najvažniji kriterij za napredovanje, ali i okidač za otkaz iz službe po sili zakona. Državni službenici ocjenjivali bi se ocjenama od jedan do pet, kao u školi, pri čemu ocjena pet označava izuzetan radni učinak, četiri primjeran, tri dobar, dva zadovoljavajući, a jedan nedovoljan. Sustav je predviđao 12 platnih razreda i unutar svakog razreda 12 platnih stupnjeva. Službenici koji bi dobili dvije uzastopne ocjene „izuzetan“, tri uzastopne ocjene „primjeran“ ili pet uzastopnih ocjena „dobar“ prešli bi u viši platni razred i dobili odgovarajući rast plaće. U slučaju dobivanja najniže pozitivne ocjene, „zadovoljava“, službeniku bi se smanjila plaća, a ako bi dobio negativnu ocjenu, zaradio bi otkaz. Kako bi se izbjegla inflacija najboljih (u postojećem sustavu ocjenjivanja 26 % službenika dobivalo je ocjenu „izuzetan“, a 68 % „primjeran“), sustav je predviđao ograničenje broja službenika koji mogu biti ocijenjeni ocjenom „izuzetan“ (6 % zaposlenih) i „primjeran“ (12 % zaposlenih). Time bi se dodatno motivirali službenici na konkurenciju u cilju povećanja kvalitete rada. Ovakav sustav ocjenjivanja podrazumijevao je ukidanje trenutnih dodataka, poput dodatka na staž, koji nemaju veze s radnim učinkom. Time bi se omogućilo fleksibilnije upravljanje troškovima plaća i smanjilo pregovaračku moć sindikata. Zakon je prošao prvo čitanje ali nije upućen na drugo čitanje u zakonskom roku od 6 mjeseci i to je bio kraj priče.

2015. bivša ministrica gospodarstva, tad saborska zastupnica, Martina Dalić reciklira prijedlog zakona iz 2009. i najavljuje njegovo upućivanje u saborsku proceduru. Na prijedlog zakona je reagirao Sindikat državnih i lokalnih službenika i namještenika. Podsjetili su da su predložena rješenja još 2009. prošla prvo čitanje u Hrvatskom saboru u obliku prijedloga Zakona o plaćama državnih službenika, za vrijeme trajanje Vlade u kojoj je Dalić obnašala funkciju ministrice financija. Također su napomenuli kako prijedlog počiva na preporukama i rješenjima konzultanta Davida Richardsa iz tvrtke Bannock Consulting Ltd. i kao takav ne predstavlja originalnu ideju Martine Dalić, rekavši kako „Martina Dalić prodaje podgrijanu juhu koju nije sama skuhala“. Ništa se nije dogodilo nakon spomenute najave.

Novi pokušaj došao je od Marka Pavića, bivšeg ministra rada i mirovinskog sustava, koji je 2018.g. najavio upućivanje na javnu raspravu Prijedlog zakona o plaćama državnih službenika i namještenika. Predložio je sustav s 13 platnih razreda (u prethodnoj najavi je bilo 12) od kojih svaki sadrži 12 platnih stupnjeva (identično prethodnom) unutar kojeg bi se utvrdili početni koeficijenti za svako radno mjesto. Porast koeficijenta za 0,5 % po godini staža bi se ponovno micao ali bi razlika između platnih razlika bila najmanje 2 %. Promicanje za jedan platni stupanj slijedilo bi nakon jedne ocjene “izvanredan učinak”, dvije uzastopne ocjene “učinak iznad očekivanja” ili četiri uzastopne ocjene “očekivani učinak”. Službenici i namještenici s ocjenom “minimalni učinak” bi nazadovali u niži platni stupanj od onoga koji su imali do dobivanja te ocjene. Službenicima i namještenicima koji bi, pak, bili ocijenjeni ocjenom “neprihvatljiv učinak – uspješnost ispod utvrđenih rezultata” bi prestala državna služba. Predviđao se i novi provedbeni propis o postupku i kriterijima za ocjenjivanje državnih službenika i namještenika, temeljem kojeg bi se provodilo ocjenjivanje. Također bi se uvela ograničenja na broj osoba koje mogu biti ocijenjene najboljim ocjenama – “izuzetan učinak” za najviše 8% službenika a “učinak iznad ocjenjivanja” za 17% službenika. Najavljivala se i mogućnost nagrađivanja službenika za „izvanredni učinak“, u vidu jednokratne novčane nagrade u visini jedne proračunske osnovice, a za “učinak iznad očekivanja” u visini 50 % proračunske osnovice. Ni ova najava se nije ostvarila.

Kad se govori o samom ocjenjivanju, može se reći da osnovni problem ocjenjivanja državnih službenika leži prvenstveno u njegovim ocjenjivačima. Ocjenjivači su neposredno nadređeni službenici, koji često jedva da poznaju svoje podređene, zbog čega nisu objektivni u procjeni kvalitete njihovog rada. U praksi se postupak svede na to da ocijenjeni službenik potpisuje obrazac odnosno ocjenu za koju uopće ne zna kako je donesena (možda općim dojmom i razinom simpatije). Kad se u jednadžbu doda i to da su najbolje ocjene rezervirane za izabrane, jasno je da je postojeći sustav vrednovanja promašen. Čini se da se ovakvoj situaciji neće stati na kraj jer je još uvijek, pri odabiru kandidata za rukovodeća mjesta, presudni element intervju a ne testiranje i provjera znanja. To ostavlja prostora za namještanje poslova stranačkim pulenima, kojima se vladajuća opcija mora odužiti za vjerno služenje.

Sve što sam naveo odnosi se samo na zaposlene u državnoj službi. Za zaposlenike javnih službi uopće ne postoji sustav ocjenjivanja. Ne može se reći da je etički ocjenjivati koliko je jedan liječnik obradio pacijenata u smjeni ili kakva je prolaznost učenika nekog profesora jer je previše vanjskih varijabli koje utječu na uspješnost rada. Potrebno je iznaći bolje rješenje od sustava kazne i nagrade. Kad bi se samo stimulirali najbolji a lošiji ne bi kažnjavali, mogli bismo očekivati motivaciju svih da budu bolji i uspješniji u svom radu. Unatoč tome, smatram da je neka varijanta trenutno važećeg sustava potrebna u početnoj fazi, koja treba poslužiti za pročišćavanje sustava na mjestima na kojima postoji višak radne snage.

Meritokracija kao mogući odgovor

Da bi se rad javnih i državnih službenika uopće mogao pravedno vrednovati, potrebno je za to stvoriti preduvjete. Spomenuo sam da je sustav ocjenjivanja podložan osobnom izboru ocjenjivača, tako da se najbolje ocjene „čuvaju“ za izabrane osobe. Da bi se, dakle, mogao uspostaviti pošten sustav vrednovanja rada u javnoj i državnoj službi, potrebno je prvo na čelna mjesta izabrati osobe koje će pošteno i objektivno raditi taj posao. Tu uskače pojam meritokracije, sustav upravljanja temeljen na zaslugama.

Prema definiciji, koju daje Institut za javne financije, meritokracija (lat. meritum – zasluga; vrijednost + grč. κρατείν / kratein – vladati) je oblik vlasti u kojem se administrativni i javni poslovi, odnosno svaka uloga koja zahtijeva društvenu odgovornost, dodjeljuje na temelju zasluga, a ne na temelju pripadnosti nekom lobiju, obitelji (nepotizmu i klijentelizmu u najširem smislu) ili ekonomskoj kasti (oligarhiji), sloju, partiji i sl. Meritokracija je, između ostalog, suprotnost ideje egalitarizma, gdje se pojedincima, bez obzira na kvalifikaciju, kvalitetu izvedbe, rad ili druge prednosti, pripisuje jednak utjecaj i jednake mogućnosti.

Pobornici meritokracije zalažu se za stvaranje upravljačke elite prema sposobnostima; vladavina ljudi od znanja, vrijednih, mjerodavnih intelektualaca i poslovnih ljudi koji su stručni u donošenju bitnih odluka. Platon je u djelu „Država“ postavio temelje teorije o vladavini meritokracije, tezom da za državu nema lijeka sve dok se politička vlast i filozofija ne spoje, dok filozofi ne budu kraljevi, a kraljevi i vladari filozofi. Termin meritokracija stvorio je britanski sociolog Michael Young u djelu Uspon meritokracije (The Rise of the Meritocracy, 1958.). Teoriju meritokracije obrazložio je formulom IQ + uloženi napor = vrijednost. Sažeto, meritokracija je, kao tip vladavine, uvjetovana sustavom školovanja svih, a ne samo bogatih, obveznim javnim natječajima za javne službe i uspostavom formalnog, učinkovitog sustava upravljanja u kojem neće biti ometan dolazak najsposobnijih ljudi na najodgovornija mjesta. „Naime, ako svi društveni slojevi imaju jednako otvoren pristup i prohodnost u obrazovnom sustavu, tada bi se i sve društvene nejednakosti zasnovane na postignutom stupnju obrazovanja i njegovu tržišnom vrednovanju mogle smatrati podnošljivim i legitimnim.“ – tvrdnja je pak Željka Pavića i Krunoslava Vukelića (2009).

Pojam meritokracije obuhvaća tri temeljne ideje: ideju o jednakoj dostupnosti kanala društvene promocije putem poslova u državnim službama svim društvenim slojevima, ideju o tome da pristup obrazovanju i uspjeh u njemu trebaju biti povezani s urođenim sposobnostima učenika, a ne njihovim socijalnim podrijetlom te ideju da društvene nejednakosti u industrijskim društvima trebaju biti zasnovane isključivo na razlikama u individualnim postignućima. Prema najčešćem shvaćanju, meritokratsko bi društvo bilo ono u kojemu je stupanj obrazovanja izrazito povezan s društvenim slojem kojemu pojedinac pripada u odrasloj dobi (stupnjem postignutoga društvenog statusa), odnosno ono društvo u kojemu je socijalno podrijetlo slabo povezano sa stupnjem obrazovanja što ga pojedinac postigne, kao i s njegovim odredišnim društvenim slojem (Goldthorpe, 2003).

Zaključno, da bismo iz društva mogli probrati najbolje, potrebno je svima omogućiti pristup visokom obrazovanju, a potom iz tog kruga neovisnim metodama izabrati najbolje. Takve osobe bi trebale biti vrijednosno visoko u društvu a kako bi ih se zadržalo, nužno je i osigurati im primjerene uvjete (npr. plaća). Na taj način će se postići da rad u državnoj i javnoj službi ponovno bude simbol časti ali i nešto što je poželjno.

Izvori:

Drugi materijali

Triumviri Rei Publicae.